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铁路票价制定权博弈国铁集团自主权不断扩大

2019年11月16日来源：中国经营报（铁路投稿/媒介发稿请加QQ ）

内容提要：　　160公里动力集中动车组复兴号(以下简称“160公里复兴号”)票价制定权归属博弈日趋激烈。11月4日国家发改委发布“关于《中央定价目录》(修订征求意见稿)公开征求意见的公告”(以下简称《公告》)称，中央管理企业全资及控股铁路普通旅客列车硬座、硬卧票价率定价权为国务院价格主管部门，但动车组列车除外。...

　　160公里动力集中动车组复兴号(以下简称“160公里复兴号”)票价制定权归属博弈日趋激烈。11月4日国家发改委发布“关于《中央定价目录》(修订征求意见稿)公开征求意见的公告”(以下简称《公告》)称，中央管理企业全资及控股铁路普通旅客列车硬座、硬卧票价率定价权为国务院价格主管部门，但动车组列车除外。
　　
　　也就是说，160公里复兴号票价制定权，发改委拟将下放给中国国家铁路集团公司(以下简称“国铁集团”)。不过作为中国铁路监管机构，交通运输部下属的国家铁路局曾明确对《中国经营报》记者表示，160公里复兴号票价制定权归属发改委。
　　
　　国家铁路局2019年2月15日在给《中国经营报》的回函里明确表示，国家铁路局颁发的160公里复兴号行政许可证明确允许其运行速度为160公里/时，不存在认定其为高速动车组的问题。国家铁路局强调，160公里复兴号票价率具体试用范围由国务院价格主管部门确定。
　　
　　国铁集团或全面取得铁路票价定价权
　　
　　160公里复兴号是中国普速列车更新换代的方向，国铁集团方面曾明确表示，未来将逐步用160公里复兴号替代现有25型铁路客车，成为中国下一代普速客车的主力车型。
　　
　　所谓25型铁路客车就是中国当前普速列车运用范围最广的车型，分25G型和25T型。国铁集团人士对记者表示，为全面换代160公里复兴号做准备，国铁集团从2015年后就不再采购25T、25G型客车了。当前160公里复兴号需求量潜力巨大，其梯次替换原有列车是国铁集团当前客运工作计划之一。不过他同时强调：“全面换代是趋势，但现有车型要逐步淘汰，不会一刀切，所以替换是一个长期过程。”
　　
　　从国铁集团未来计划不难看出，虽然国家发改委《公告》仍保留了对普通旅客列车硬座、硬卧票价率的定价权，但随着国铁集团未来客车梯次换代工作的不断推进，发改委这项权利可以实施的领域或会逐渐萎缩，而国铁集团对客车产品定价权的领域会逐渐扩大。
　　
　　据记者了解，160公里复兴号可在中国所有电气化铁路上开行，当前中国铁路营业里程13.1万公里，电气化率已达70.3%，时速160公里复兴号的覆盖范围相当广泛。
　　
　　谁来定价？
　　
　　长期以来，在指令和计划的高度管制下，中国铁路无论是客运还是货运都具有很强烈的公益性色彩，火车票价的制定权一直归于国务院价格主管部门，也就是国家发改委。
　　
　　2011年6月5日，发改委发布《京沪高速铁路票价有关问题的复函》称，原则同意对京沪高速铁路开行的动车组列车实行试行运价。试行运价水平，由原铁道部根据市场供求状况自主确定。不过，发改委同时强调，铁道部要充分考虑社会承受能力，特别是中低收入旅客的需求，为旅客提供充分的选择余地。
　　
　　2015年12月23日发改委发布《关于改革完善万博manbetx网址动车组旅客票价政策的通知》(发改价格〔2015〕3070号，以下简称《3070号通知》)明确规定，在国家铁路上开行的设计时速200公里以上的万博manbetx网址动车组列车一二等座旅客票价，由铁路运输企业自主制定。自此国家发改委终将高速列车所有席位车票票价制定权交予国铁集团前身中国铁路总公司(以下简称“中铁总”)。
　　
　　可以看出，此次发改委《公告》中将《3070号通知》中对“设计时速200公里以上的万博manbetx网址动车组列车”表述简化为“动车组列车”，不再有时速限制。简化后的表述不再去区分时速是否可以达到200公里以上，而仅以动力方式区分，这是将160公里复兴号票价制定权最终划归给国铁集团的关键。
　　
　　就此，西南交通大学交通运输与物流学院副教授左大杰对记者表示，目前有必要按照更精确的速度等级进行列车分类。对于复兴号这类新事物，应根据其运行线路不同界定其是否属于高速列车：如在200公里/小时及以上的铁路和200公里/小时以下仅运行动车组列车的铁路上运行，视为高速列车；在既有线上运行，视为普速列车。左大杰强调，无论怎样认定，国家发改委、国铁集团和国家铁路局都应在充分沟通的基础上取得一致意见。
　　
　　针对160公里复兴号票价制定权限，北京交通大学经济管理学院教授赵坚也对记者表示，中国铁路普速列车基准票价率23年没有变动过，而这23年间国民经济与收入都取得了很大发展，从外部环境看，铁路客票涨价是合理的。
　　
　　此外，160公里复兴号内部设施及舒适性较以往普速列车有了很大提高，下放定价权，适当涨价未尝不可。“但是在此之前必须通过国务院价格主管部门的严谨调研，并公开调研结果，最后授权给国铁集团才可。”赵坚说。
　　
　　是否动车组？
　　
　　以动力方式区分票价率制定权，是否可以无阻碍地将160公里复兴号票价制定权下放呢？
　　
　　国家铁路局2014年发布的《高速铁路设计规范》(以下简称《设计规范》)中，把动车组定义为具有牵引动力、固定编组、在日常运用维修中不摘钩的一组列车；2016年9月30日国家铁路局又发布《中华人民共和国铁道行业标准》(TB/T3453.1—2016，以下简称《T3453标准》)再次强调“动车组”定义为：由动力车和拖车组成的自带动力、固定编组、两段均可操纵驾驶、整列一体化设计的一组列车。几项条件缺一不可。
　　
　　对应160公里复兴号来看，国家铁路局2018年11月28日发布的《颁发时速160公里动力集中电动车组许可证》显示，该车组由一台电力机车和多辆无动力座车两部分组成，在实际运用中可根据需求进行灵活编组。
　　
　　根据国家铁路局制定的标准与下发许可证可以看出，160公里复兴号是普速客车优化后的产品，不符合《设计规范》和《T3453标准》中规定的固定编组、整列一体化设计要求。160公里复兴号不属于动车组列车。
　　
　　而从时速上看，160公里复兴号也仅是普速列车。国家铁路局官网相关栏目明确表示，“设计开行时速250公里以上(含预留)及初期运营时速200公里以上的铁路为高速铁路。”也就是说，只有最低运营时速达到200公里以上的列车，才有可能称为高速列车，除此以外铁路上开行的列车均为普速列车。
　　
　　实际上，国铁集团对160公里复兴号为普速列车也没有异议，中铁总在2019年1月召开的全路工作会议上曾强调，2019年要做好160公里复兴号在普速铁路中和既有客车梯次替换工作。
　　
　　根据“三定”(定岗、定员、定责)方案，国家铁路局作为中国铁路行业监督管理执法部门，是铁路法律法规、规章草案和铁路技术标准的起草方和监督人，代表国务院和交通运输部行使权力。国家铁路局是160公里复兴号是否为动车组列车的最终定义人。
　　
　　探寻定价道路
　　
　　在完善铁路客运价格形成机制方面，发改委一直在探寻道路。2016年10月24日国家发改委价格司发布《课题研究征集公告》，其中“完善铁路客运价格形成机制研究”成为发改委研究课题。同年11月25日，对外经济贸易大学金融学院教授郭红玉成为该项课题负责人。
　　
　　2017年8月23日，国家发改委发布的《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》(以下简称《意见》)显示，全面开展普通旅客列车运输成本监审，2017年底完成成本监审工作，提出完善普通旅客列车硬座、硬卧票价形成机制的意见。
　　
　　《意见》强调，对公益服务属性特征明显的部分普通旅客列车客运产品，统筹协调价格调节与财政补贴，完善价格形成机制，逐步构建以列车运行速度和等级为基础、体现服务质量差异的票价体系。不过，《意见》所称的《普通旅客列车硬座硬卧票价形成机制的意见》发改委至今没有公布。
　　
　　当时，国家发改委价格司相关负责人就《普通旅客列车硬座硬卧票价形成机制的意见》制定进展回应记者称，该意见目前还在研究中，没有结果。“我们对铁路普通旅客列车硬座、硬卧票价变动是极为慎重的，至目前为止，对于票价是否上浮也并没有任何结论或意见，更谈不上涨幅多少。”他说。
　　
　　国家发改委人士还对记者强调，在该意见正式出台前，普速列车票价监管权仍在发改委。普速列车硬座、硬卧票价仍应按原价执行，不得上涨。
　　
　　公益性之辩
　　
　　就中国铁路普通旅客列车票价浮动问题，赵坚强调，普速铁路客运作为公益性色彩强烈的基础性公共服务，票价在调价前要进行价格听证，以保证低收入群体的出行权利。
　　
　　赵坚指出，当前工作重点是国家发改委要尽快完成铁路客运价格形成机制研究课题，普通旅客列车运输成本监审工作应加快推进，发改委要及早出台《普通旅客列车硬座硬卧票价形成机制的意见》，让普通旅客列车票价制定有据可依。
　　
　　就普速列车票价上涨是否已到窗口期，左大杰有着相似看法，他补充称，国务院价格主管部门应当加强铁路客运成本监审工作，准确搞清楚铁路客运成本，理顺价格形成机制。他同样强调，调价前举行听证会是必须的。“不是说要支持谁或反对谁，这是国家、企业、公众三方进行沟通的一种有效方式。”左大杰说。
　　
　　左大杰就铁路普通客运应该如何体现公益性问题对记者表示，一方面，国家在放开部分客运产品定价权的同时，多次要求中铁总重视铁路公益性，优先保障大多数旅客出行需求，铁路运输企业应毫不动摇地兜底公益性运输，履行好自己的社会责任。
　　
　　另一方面，国家、企业、公众应在铁路公益性与商业性之间寻求平衡。铁路作为企业，应该对其运输成本与价格做出精准把握与控制。国家有关部门应抓紧制定铁路公益性补偿体制机制的研究、制定与实施，尽早将目前铁路公益性补偿的过渡性措施形成为制度性安排，为铁路运输企业持续提供公益性产品创造有利条件。
　　
　　左大杰强调：“公众应该充分理解中国铁路硬座硬卧票价23年未涨的事实，‘杀鸡取卵’式地要求铁路输出公益性不可持续，这最终会让铁路企业不堪重负而失去提供公益性产品的能力。”
　　
　　自新中国成立以来，中国铁路客票一直采取低运价制度，充分体现了铁路旅客运输的公益性，客票涨价仅进行过4次。其中1955年至1985年，基本票价曾维持30年不变。最近的一次客票涨价是1995年10月1日，铁路旅客票价基价率从人公里0.03861元调整到0.05861元，大约每公里6分钱，这一基准票价率一直执行至今，23年未再变动。

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